Мұнай-газ саласын мемлекеттік реттеуді заңнамалық қамтамасыз етуді жетілдіру

0

Мұнай-газ кешенінің жұмысын қамтамасыз ететін заң жүйесі туралы айтқанда Қазақстанның мұнай-газ бизнесін реттеу қажет. Мұнай-газ саласына, басқа да нарықтық қатынастарға валюта, жер және де басқа да салалық заңдар әсерін тигізеді. Осымен бірге қорғау құқықтары бар нормалары — әкімшілік және қылмыстық заңдарды ескеру керек. Осының бәрін қосып айтқанда ғана Қазақстан мұнай-газ саласының заңдық тәртіп туралы толық мәлімет алуға болады.

Қазақстанның мұнай-газ саласы өзінің құқықтық негізінің құрамдас бөліктері ретінде мыналарды енгізеді: инвестициялар, жер қойнауының қорларын пайдалану бойынша, мұнайды тасымалдау, мұнай айналымы, мұнай өнімдері, экология, салықтар бойынша құқықтық блоктар.

Жер қорларын пайдалану тәртібін бағыттау негізін Қазақстан Республикасының заңдары мен халықаралық шарттар құрайды. Мұнай-газ саласында жер қорларын пайдалану ұлттық заң, әр түрлі заңдық күші бар нормативті құқықтық актілер жиынтығымен бағытталады. Ең негізгі 1996 жылғы «Жер қорлары туралы заң», жылғы «Мұнай туралы заң». Осы екі заңға да бірнеше рет өзгерістер енгізілді. Соның ішінде ең маңыздысы 1999 жылғы және 2004 жылы желтоқсан айындағы екі рет енгізілген өзгерістер. Ал 2005 жылы 8 шілдеде «Теңіздегі мұнай операциялары кезіндегі өнімді бөлу, келісімдер туралы» «мұнай туралы заң» бойынша.

Газ жөнінде Қазақстанда бөлек заң жоқ. Қазақстанда «Жер қорлары туралы», «Мұнай туралы» заңдардан басқа бірнеше заң қаулылар бар. Мысалы Қазақстан Республикасының Президентінің 2003 жылғы қаулысымен бекітілген Каспий теңізінің Қазақстан бөлігін игеру туралы мемлекеттік бағдарлама, 2004-2010 жыл аралығында Қазақстан Республикасындағы газ саласын дамытудың мемлекеттік бағдарламасы; 2004 жылы Қазақстан Республикасы үкіметінің қаулысымен бекітілген. Бұл қаулы мұнай-газ саласындағы тағы да басқа сұрақтарды біріктіреді:

  • «Мұнай-газ шоғырланған жерлерді игеру тәртібі» (1996 жыл).
  • Мемлекет меншігінде болатын геологиялық мәліметтер және оларды оқу, ғылым, коммерциялық мақсатта қолдану туралы. (1996 жыл)
  • Қазақстан Республикасындағы қорларды пайдалану құқығын беру туралы ережелер(2000 жыл. )
  • Қазақстанда енгізілген жер қойнауын пайдалану туралы халықаралық келісімдер маңыздысы:
  • 1994 жылы энергетикалық партияға байланысты келісім және Қазақстанда шешілген капитал құйылымдарды қорғау туралы екі жақты келіім.

1991 жылғы Қазақстан Республикасы тәуелсіздігін жариялағаннан бастап, мұнай-газ секторына заңдық негіз салына бастады. Ал қазіргі кезде бұрынғы занға толықтырулар өзгерістер енгізумен қатар, жаңа зандар да қабылданып жатыр. 2004 жылы «Мұнай туралы», «Жер туралы» заңдары өзгерді, 2005 жылы «Өнімді бөлу туралы келісім» заңы қабылданды. Сонымен қатар бірнеше нормативті актілер де қабылданды.

Инвесторлардың қызығушылығына сәйкес келмесе де, бұл актілер отандық өнім шығарушылардың, еңбек нарығын қолдауға арналған актілер болып келеді.

Шетел инвесторларының нақты объектісі қазірде отын-энергетика кешені болып отыр. Бұл саланың ерекше маңызды мол болашақтағы мүмкіндігіне қарағанда мұнайды қайта өндіретін, ірі отын өндіретін бассейндер өндірісінде акцияларды тікелей ұстаушы болатын және инвесторлар үшін гарант болатын мемлекет маңызды орын алуы керек.

Жаңа қабылданған заңда мемлекеттің саясаты белгіленген. Бұл саясат барлық мұнай келісімдерге қатысатыны, мемлекет тарапынан қатан бақылауға алынатыны, Қазақстан және шетелдік инвестициялардының құқығына кепілдік болатынын көрсетеді.

Осыған дәлел «Жер қорлары туралы» занының 71 бабы. Бұл бап мемлекетке кез келген қорды пайдаланушының құқын белгілеуде шешуші орын алатынын, акциясы бар заңды тұлғаның шешуші орны бар екенін анықтайды. Бұл заңның бабы осы нормалар қабылданғаннан бұрынғы шешімдерге де тарайды.

Жаһандану және халықаралық интеграция жағдайында кез-келген елдің әлеуметтік-экономикалық тұрғыдан сәтті дамуы, көбіне, ұлттық және шетелдік инвестициялардың қолданылу және жұмыс істеу тиімділігіне тәуелді болады. Қазақстан үшін инвестициялар – экономикалық өсуді қамтамасыз ететін негізгі көздердің бірі ғана емес, сондай-ақ, әлемдік экономикаға енудің өзіндік алғышарты болып табылады.

Алайда, шетелдік капиталдың тікелей және портфельдік инвестициялар түрінде дамушы елдер экономикасына қатысуының өзіндік кері әсерінің бар екендігін де ұмытпау керек. Қазақстандық және шетелдік инвесторлар консорциумының құрылуы, біздің ойымызша, олардың қызметін тиімді үйлестіруге, шетелдік және отандық инвесторлардың ел экономикасына қатысу үлестерінің теңгерімділігін қамтамасыз етуге, инвестициялық стратегия саласына қатысты ұсыныстарды әзірлеуге және шетелдік капиталдың ұлттық компанияларды ығыстырмай, оларды толықтырушы рөлін нығайтуға мүмкіндік береді .

 «Мұнай туралы», «Жер қойнауы туралы» заңдардың негізін құраушы «мұнай операциялары», «жер қойнауын пайдалану » деген түсініктер көлемдері бойынша сәйкес келмейді, сондықтан үлесімдер осы екеуінің тек бір ғана актісімен реттеледі. «Мұнай туралы», «Жер қойнауы туралы» заңдар арасында қызметті реттеу жөнінде қарама – қайшылықтар туып жатса, онда «Мұнай туралы»заң нормалары қолданылады. Ал «Өнімді бөлу келісімдері туралы» заңға келсек, Каспий (Қазақстан бөлігі) және Арал теңіздеріндегі мұнай операцияларын жүргізу, келісім жасасу, өзгерту, тоқтату сияқты реттеу жұмыстарын қарастырады. Бұл заңды қолдану шектеулі көлемде ғана: ол тек қана келісімнің бір түріне ғана байланысты және теңіздегі операцияларды өткізуге қолданылады.

Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану жайындағы заңдардың мiндеттерi — Қазақстан Республикасының мүдделерiн және оның табиғи ресурстарын қорғау, Қазақстан Республикасының жер қойнауын тиiмдi пайдалану және қорғау, жер қойнауын пайдаланушылар мүдделерiн қорғау, шаруашылық жүргiзудiң барлық нысандарының бiрдей дамуына жағдай жасау, жер қойнауын пайдалану жөнiндегi қатынастар саласында заңдылықты күшейту мақсатында жүргiзудi реттеу болып табылады ].

2004 жылы желтоқсан айында қабылданған заңға байланысты лицензия беру комитетті органға жүктеледі. Қазіргі уақытта шешуші орган ретінде Қазақстан Республикасының энергетика және минералды ресурстар министірлігі қызмет атқарады. Бұл орган контракт қабылдағаннан басқа, бақылаушы, бағыттаушы қызмет атқарады. Келісім шарттың екінші жағы болып Қазақстандық немесе шетелдік заңды және жеке тұлғалар шығады. Қазақстан Республикасының мұнай газ ұлттық компаниясына 50 пайыз бөлігіне құқық беріледі. Ал Қазақстан Республикасы үкіметі бұл жерде анықтаушылық қызмет атқарады. Келісім шарт қызметін атқару үшін оператор тағайындалады.

Өнімді бөліске түсіру келісім шарттары моделі дүниежүзінде тиімді пайдаланып келеді. Сондықтан, оны Қазақстан да қабылдап отыр. Жалпы, оның біз үшін пайдалы тұсы – бұл келісім Қазақстанға инвестициялар әкеледі. Яғни, бізге келген инвесторлар біздің үкіметпен 20-30 жылға келісім-шартқа отырады. Ал, бұл келісімнің инвесторлар үшін тиімді жағына келсек, оларға осында 20-30 жыл тұрақты жұмыс жасауға кепілдік беріледі. Сол сияқты, аталған келісім-шарт барысында өнімді екі жаққа бөлу кезінде мемлекетке төленетін салықтарды өнім айырбастау жолымен де шешуге болады.

Өнімді бөліске түсіру процесі бізде әр түрлі жағдайға байланысты жүзеге аспақ, яғни, кен орнына салынар инвестиция ауқымы қандай, бұл инвестициялар инвесторларға қай уақытта қайтарылады, табыс қанша жылда келе бастайды деген сауалдар аясын реттеп, есептеп алған жөн. Өйткені, өнім, нвесторлар салған инвестицияларға, кеткен шығынның көлеміне байланысты бөліске түседі.

Қазақстанда 2007 жылы Қаржы министрлігімен өнімді бөлу туралы келісім-шарт бойынша қызметін жүзеге асыратын жер қойнауын пайдаланушының қосымша төлемі бойынша декларацияны жасау ережесі бекітілді. Осы ереже «Салық және бюджетке төленетін басқа да міндетті төлемдер туралы» Қазақстан Республикасының Кодексіне (Салық кодексі) сәйкес әзірленген және жер қойнауын пайдаланушылармен өнімді бөлу туралы келісім-шарт бойынша қосымша төлемді есептеуге арналған Өнімді бөлу туралы келісім-шарт бойынша қызметін жүзеге асыратын жер қойнауының пайдаланушының қосымша төлемі бойынша жасау тәртібін айқындайды.

Өнім бөлу туралы келісім ережелері оларды кез келген уақытта бұзуға болатын жолмен жасалған, мысалға салық заңнамасы бойынша салық төлемдері қандай жағдайда болмасын, алдағы уақытта өндіріліп алынады және одан әрі роялтиден шығарылып тасталады. Қандай жағдайда да осы өнім бөлу туралы келісім біржақты тәртіппен шешіле алмайды. Қазақстан бұрын қол қойылған келісімшарттарға сәйкес белгіленген міндеттемелерін жақтайды. Ал өнім бөлу сияқты келісімшартты бұзу инвесторлардың Қазақстанға деген мүдделілігіне кедергісін тигізбейді.

2004 ж. желтоқсан айындағы «Жер қойнауы туралы» Заңның 71 бабына сәйкес мемлекеттің сатылатын [6] , берілетін жер қойнауының акцияларына, үлесіне артықшылық құқы бар болып саналады. 2005 ж. 29 шілдеде ҚР үкіметінің қаулысымен өзгерістер енгізілді. Бұл қаулы бойынша, шешуші дауыс ҚР-ның үкіметіне беріледі.

Қазақстан Республикасы Индустрия және сауда министрінің 2007 жылғы «16»шілдегі № 217 бұйрығымен мақұлданған «Жер қойнауын пайдалану жөніндегі операцияларды жүргізу кезінде пайдаланылатын тауарлардың, жұмыстардың және қызметтердің және оларды өндірушілердің тізілімі» ақпараттық жүйесі шеңберінде мұнайгаз және тау-кен кешені үшін жеткізушілердің біліктілік алдын жүргізу әдістемесі жасақталды..

«Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы» — 2010 жылғы 10 маусымда Парламентте қабылданды.  Заң жобасы жер қойнауын пайдалану саласындағы қоғамдық қатынастарды құқықтық реттеу тетігін жетілдіруге бағытталған.

Жер қойнауын пайдаланушының өндірілген пайдалы қазбаларға заңды құқықтарын қорғау мақсатында мемлекеттің жер қойнауын пайдаланушының пайдалы қазбаларын алуға басым құқығымен байланысты заң жобасының жаңалығы (12-бап, 1-тармақ) алынатын пайдалы қазбалардың шекті көлемі және ақы түрі келісім-шартпен міндетті айқындалуы туралы нормамен толықтырылды. Бұл ереже Қазақстанда жер қойнауын пайдаланушылардың жұмыс тұрақтылығы шарттарының бірі болып табылып, ұзақ мерзімді инвестицияларға әсерін тигізетін болады.

Заң жобасы теңіз мұнай операцияларын қолдау инфрақұрылымы объектілерін құру және пайдалану мәслелерін реттейтін нормалармен толықтырылды.

Экономиканың жаһандану жағдайында мұнай-газ саласын мемлекеттік реттеуде елдің әлеуметтік-экономикалық дамында табиғи пайдалануды реттеу осы уақытқа дейін 1996-2007 жж. 15-суреттегі идеяларға сүйеніп жүзеге асырылды, бұлар: лицензиялық принцип, орталық пен аймақтардың бірігіп қимылдасуы. Қазір біз конкурстарды аукционмен алмастыруға, жер қойнауын пайдалану құқығының айналымына сырғып төмендеп барамыз, тіпті екінші, аймақтық «кілт» те алып тасталған. Менің ойымша заңнама эволюциялық жолмен өзгеріп отыру керек. Бұл жерде ең бастысы заң емес, оның орындалу тетіктері. Біз алты жыл бойы «Жер қойнауы жəне жер қойнауын пайдалану туралы» жаңа заңды талқылаудамыз және «Жер қойнауы жəне жер қойнауын пайдалану туралы» қолдануға келетін «ескі» заңды жүзеге асыру тетіктерін жасамаймыз.
Ескерту: Мұнай және газ саласы бойынша заңнамалар негізінде автордың құрастыруыСурет   — Мұнай-газ саласын тағиғи негізде мемлекеттік реттеуді заңнамалық құрылымы

Қолданыстағы заңнамаға сәйкес барлау келісім-шарты мерзімін  екі рет, әрбір кезеңнің екі жылға дейінгі ұзақтықпен, ұзарту құқымен алты жылға дейінгі мерзімге жасалады. Қалыптасқан әлемдік жұмыс тәжірибесі барлау жұмыстары басталып, бірінші коммерциялық мұнай алынғанға дейін 8-10 жыл өтетінін көрсетті.  Осыған орай 8-10 жылдан кейін мұнай қорларының өсімін қамтамасыз ету үшін қазірдің өзінде көмірсутегі шикізатын барлау үшін жер қойнауын пайдалану құқын алуға арналған конкурстарды өткізу қажет.

Қазіргі уақытта жеке инвесторлардың есебінен жер қойнауын пайдалану бойынша 75  келісім-шарт жасалды, барлау және өндіру бойынша 76 келісім-шарт жасалды. Олардың ішіндегі конкурс жеңімпаздарымен  19 келісім-шарт 2007 жылы, 13 –  2008 жылы және 7 келісім-шарт – 2009 жылы жасалды.

Бүгінде Қазақстанда мұнай-газ саласында қызмет ететін өндіріс орындарында салық салу мәселелерін бағыттау жұмысы Салық кодексі арқылы жүргізіледі. Қазақстан екі қайтара салық салынбау үшін 30 жуық мемлекеттермен конвенцияларға қол қойылды. 2001 ж. бастап салық кодексі көптеген өзгерістерге ұшырады. 2005 ж. 1 қаңтарында соңғы өзгерістер енгізілді. 2004 ж. салық кодексінің көптеген кемшіліктері болды. Жер қойнауын пайдалануға салынатын тәртібінің тым қатаң болуы, мәтіндегі өзгерістердің анық болмауы. 2009 жылғы қабылданған Салық кодексі бұл кемшіліктерді жойды.

Мұнай-газ саласындағы капиталды нығайту билікті оңайлатылған, фискалды салық ұстау жүйесіне өтуге итермеледі (Сурет   . Даму туралы айтуға да келмейді, басшыларды да, компания меншік иелерін де кінәлаудың маңызы жоқ. Мұның себебі, қарабайыр фискалдық әдістер шығындардың азаюына және жұмыс тиімділігінің артуына жәрдемдеспейді. Саладағы бекітіліп алған монополизм шығындарды арттыру жағына жұмыстанады.

Сурет 16 — Мұнай-газ саласын мемлекеттік реттеу әдістерінің бірі мұнай-газ өнімдеріне

Салық салуды реттеуді жетілдірудің тетіктері

Ескерту: Мұнай және газ саласы бойынша заңнамалар негізінде автордың құрастыруы

2010 жылдың 2 ақпанында үкімет «Мұнай өнімдерінің жекелеген түрлерін өндіру және айналымын мемлекеттік реттеу туралы» заң жобасын мақұлдады [8]. Бұл заң жобасы Елбасының жанар-жағармай нарығындағы бағаны тұрақтандыру жөніндегі тапсырмасын жүзеге асыруға бағытталған. Заң жобасы нарықтағы нақты жағдайды, соның ішінде Ресейдің жанар-жағармай нарығындағы баға қарқынын назарға алатын болады. Себебі АИ-92 және АИ-93 маркалы жоғары октанды бензиннің 40 пайызын Қазақстан Ресейден импорттайды. Егер жанар-жағармай бағасын негізсіз көтеруді көздейтін қандай да бір іс-қимылдар туындайтын болса, онда заң аясында бағаны реттеуге болады. Бір сөзбен айтқанда, жылдағыдай жанар-жағармай бағасының айтарлықтай құбылуына және жекелген өңірлерге жанар-жағармайдың жасанды тапшылығын қалыптастыру әрекетіне жол берілмейді. Аталмыш заң жобасы 2014 жылға қарай ішкі нарықты тоығымен отандық мұнай өнімдерімен қамтамасыз етуге бағытталған.

«Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне мұ­най және мұнай өнімдерінің айналымы саласында мем­лекеттік бақылауды күшейту мәселелері бойынша өзге­рістер мен толықтырулар енгізу туралы» заң жоба­сы жасалып, мақұлданды. Бұл заң жо­басы магистралдық мұнай құбыр жолдарына санк­циясыз сұғына қосылу жолымен жүзеге асырылатын мұнай ұр­лауға қарсы күрес мақсатында әзірленді.

Қазқстанның мұнай-газ саласын мемлекеттік реттеудегі мұнай заңдарына экологиялық заңы кіреді. Негізгі болып экологиялық заң 1997 ж. қабылданған қоршаған ортаны қорғау туралы заңы саналады негізгісі болып. Заң экология деген ұғымды түсіндіреді, қоршаған ортаны қорғаудың негізгі принциптерін атайды, қоршаған ортаны ластауға экологиялық аудит, экспертиза жасау жолдарын қарастырады.

Мұнай-газ саласында тек ғана жалпы заң талаптары ғана емес, сонымен қатар арнайы нормативті-құқықтық актілер қолданылады. Ең негізгі заңдар жер қойнауы туралы, мұнай туралы. Қазақстан үкіметінің шешімімен жер қойнауының кейбір жерлерінде өнім өндіру шектеледі. Ал экология туралы заңды үнемі бұзып отырғаны үшін өнім өндіруді 6 айға дейін тоқтатып тастауға заң бойынша құзырлы органдар құқылы. 2004 жылы жер қойнауы туралы заңға өзгерістер енді. Соның бірі: атмосфераға ластайтын заттардың тараудың алдын алу, қоршаған ортаға келтірілген зиянның артын алу. 2004 жылы мұнай туралы заңда жанадан енгізілген құбырдағы газды факелдерге жағуға тыйым салынады. Бірақ бұл жаналық жер қойнауын пайдаланушылардың қарсылығына кезекті, өйткені олардың жабдықтары мен технологиялары бір сәтте бұл бұйрықты орындай алмайды. Қазіргі кезде бұл өрісті 3 жылға дейін заңнан алып тастау қарастырылып жатыр.

Қазақстан Республикасының Экологиялық кодексінің 265-бабында мұнай-газ құбырларын және оларды сүйемелдеу объектілерін теңіз деңгейінің көтеріліп-қайтып ауытқуының әсер ету аймағында жобалау мен салу олардың ең жоғары ауытқу шегі ескеріле отырып жүргізілуге тиіс делінген. Сонымен қатар 268-бабында мұнай операциялары объектілерін консервациялау мен жоюға қойылатын экологиялық талаптары қаралған. Онда теңіздегі мұнай операциялары, барлау, оның ішінде қатты пайдалы қазбаларды, минералдық және (немесе) ауыз суды барлау объектілерін консервациялау немесе жою Қазақстан Республикасының жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы заңнамасына сәйкес жүзеге асырылады .

Қазіргі уақытта қоршаған ортаға əсерді бағалау əзірленімінің тəртібі мен ережесін белгілейтін «Жоспар алдындағы, жоба алдындағы жəне жобалау құжаттамаларын əзірлеу кезінде белгіленген шаруашылық жəне басқа қызметтің қоршаған ортаға əсеріне бағалау жүргізу бойынша нұсқаулық» əзірленді жəне Қазақстан Республикасының қоршаған ортаны қорғау Министрінің 2007 жылдың 28 маусымындағы № 204-п бұйрығымен бекітілді.

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ